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“议行合一”的中央人民政府委员会
  
  新中国成立之初的中央人民政府委员会是由1949年中国人民政治协商会议第一届全体会议选举产生,依据《中央人民政府组织法》组成的过渡时期的国家政权的最高机关。它与第一届人民政协一样,由于曾代行全国人民代表大会的职权,在许多方面也呈现出显著的过渡性特点。
  
  一、带有分权色彩的非典型的“议行合一”体制

 

  1949—1954年的中央人民政府委员会,最大的特点是实行“议行合一”体制。所谓“议行合一”,一般是指由国家权力机关统一行使立法、行政和司法权,而不是“三权分立”。人们一般认为“议行合一”的思想来源于卢梭的《社会契约论》:“制定法律的人要比任何人都更清楚,法律应该怎样执行和怎样解释。因此看来人们所能有的最好的体制,似乎莫过于能把行政权与立法权结合在一起的体制了。”此后,马克思根据巴黎公社的实践经验进一步指出:“公社是一个实干的而不是议会式的机构,它既是行政机关,同时也是立法机关。”马克思虽然没有直接使用“议行合一”的概念,但已揭示了“议行合一”的基本内涵。
  
  1917年,俄国十月革命后,在列宁领导下正式建立了“议行合一”的苏维埃政权。苏维埃政权机关虽然也有立法、行政和司法的区别,但行政和司法机关从属于立法机关,由其选举产生并对其负责,而不是平行并立,从而实现了权力的高度集中与统一。中国共产党成立后,根据马克思列宁主义关于政权建设的理论,从一开始就对西方资产阶级的议会制和“三权分立”采取了否定态度,转而学习和借鉴苏联的政权建设经验,并结合中国的现实国情建立起了一种“议行合一”的政治体制。对此,董必武曾指出:“欧美资产阶级故意把他们专政的政府分为立法、行政与司法三个机体,使之互相矛盾,互相制约,以便于他们操纵政权。”“我们不要资产阶级骗人的那一套。我们的制度是议行合一的,是一切权力集中于人民代表大会的政府。”在普选的全国人民代表大会召开以前,则主要集中于行使国家最高政权的中央人民政府委员会。
  
  根据《中央人民政府组织法》规定:“中央人民政府委员会组织政务院,以为国家政务的最高执行机关;组织人民革命军事委员会,以为国家军事的最高统辖机关;组织最高人民法院及最高人民检察署,以为国家的最高审判机关及检察机关。”这就是说,“中央人民政府委员会辖政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署”。前者产生后者,后者要对前者负责,而不是一种平行并立的关系。这充分体现了中央人民政府委员会在政协第一届全体会议闭幕后、普选的第一届全国人民代表大会召开前,作为过渡时期国家最高政权机关的法律地位。

 

  由于1949—1954年的中央人民政府是由中央人民政府委员会及其下属的政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署五部分共同组成,这与1954年第一届全国人民代表大会召开后实行的“国务院即中央人民政府”的体制明显不同。因此,1949—1954年的中央人民政府从其机构组成就可以看出,是集立法、行政和司法三权于一身的“议行合一”体制。其中,中央人民政府委员会主要负责立法,政务院和人民革命军事委员会主要负责行政(军事权属于行政权),最高人民法院和最高人民检察署主要负责司法。但由于三权并不是平行并立,而是行政权和司法权从属于立法权,最后集中统一于作为过渡时期国家最高政权机关的中央人民政府委员会。
  
  作为过渡时期最高政权机关的中央人民政府委员会是“议行合一”的主体,但其又与巴黎公社式的典型的“议行合一”体制不同,是一种带有分权色彩的非典型的“议行合一”。根据巴黎公社的实践经验,典型的“议行合一”应是三个“合一”,即政权的组织合一、人员合一、职权合一。其中,职权是判定是否“议行合一”的关键因素。1949—1954年的中央人民政府委员会,作为过渡时期的最高国家政权机关,在机构和人员上并不与典型的“议行合一”相对应,但在职权方面,从权力来源看,由于政务院由中央人民政府委员会产生并对其负责,因此只拥有行政权的直接使用权,中央人民政府委员会则拥有行政权的所有权,并保留了对行政权的控制权和监管权。从这个意义上讲,中央人民政府委员会是拥有立法权和行政权的机关,符合“议行合一”的关键因素,实行的是“议行合一”体制。但其又与巴黎公社不同,因为公社委员会不仅掌握了行政权的所有权,也拥有行政权的直接使用权。因此,中央人民政府委员会实行的是一种带有分权色彩的非典型的“议行合一”体制。这种分析是有道理的,事实上与前面对整个中央人民政府的分析并不矛盾,因为包括中央人民政府委员会在内的整个中央人民政府,实行的也是一种带有分权色彩的非典型的“议行合一”体制。
  
  此外,从中央人民政府委员会的组织结构看,其实行的是中央人民政府主席领导中央人民政府委员会,中央人民政府委员会领导政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署的管理体制。这种双重领导体制,实际上是一种“统”和“分”的关系,“统”是指中央人民政府主席对中央人民政府委员会的“统”和中央人民政府委员会对政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署的“统”;“分”是指政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署对最高行政权和最高司法权的“分”。这种统分结合的双重领导体制,也从另一种角度证明了1949—1954年的中央人民政府所实行的是一种带有分权色彩的“议行合一”体制。
  
  二、中央人民政府委员会的主要职能
  
  根据《中央人民政府组织法》规定:“中央人民政府委员会,由中国人民政治协商会议的全体会议选举中央人民政府主席一人,副主席六人,委员五十六人,并由中央人民政府委员会互选秘书长一人组成之。”
  
  中央人民政府委员会根据《共同纲领》的规定,行使下列职权:(一)制定并解释国家的法律,颁布法令,并监督其执行;(二)规定国家的施政方针;(三)废除或修改政务院与国家的法律、法令相抵触的决议和命令;(四)批准或废除或修改中华人民共和国与外国订立的条约和协定;(五)处理战争及和平问题;(六)批准或修改国家的预算和决算;(七)颁布国家的大赦令和特赦令;(八)制定并颁布国家的勋章、奖章,制定并授予国家的荣誉称号;(九)任免政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署、各大行政区、各省市人民政府以及驻外使节等各项政府主要人员;(十)筹备并召开全国人民代表大会。
  
  显然,上述各项职权皆属于正常情况下国家最高政权机关的职权,但在普选的全国人民代表大会召开以前,皆归中央人民政府委员会行使。不过,由于中央人民政府委员会无权制定或修改《共同纲领》和《中央人民政府组织法》,而且其本身也须由中国人民政治协商会议的全体会议选举产生,“并付之以行使国家权力的职权”,因此中央人民政府委员会所行使的上述国家权力并不完整。这就决定了中央人民政府委员会只能是在普选的全国人民代表大会召开以前和代行全国人民代表大会职权的政协全体会议闭幕以后的过渡时期的国家最高政权机关,而不是正常情况下的全权的国家最高政权机关。
  
  中央人民政府委员会上述职权的行使,主要通过会议的方式进行。根据《中央人民政府组织法》规定:“中央人民政府委员会的会议,两个月举行一次,由主席负责召集。主席根据需要,或有三分之一以上的中央人民政府委员的请求,或政务院的请求,得提前或延期召开会议。中央人民政府委员会的会议,须有委员过半数的出席始得开会,须有出席委员过半数的同意始得通过决议。”据统计,中央人民政府委员会在1949—1954年近5年时间内,一共召开过35次会议。其中,1949年4次,1950年6次,1951年3次,1952年6次,1953年10次,1954年6次。当时,中央人民政府委员会作为过渡时期的国家最高政权机关,会议的主要议题涉及政治、经济、文化、外交等各个方面,所通过的各种法律文件和会议决定皆具有法律上的强制力,对新中国成立之初各项工作的顺利开展提供了重要的政治法律保障。
  
  立法工作是中央人民政府委员会最重要的工作,也是新中国成立之初的一项紧迫任务。当时,为完成新民主主义革命的遗留任务,巩固新生的人民政权,中央人民政府委员会相继制定通过了《中华人民共和国土地改革法》《中华人民共和国婚姻法》《中华人民共和国工会法》《中华人民共和国惩治反革命条例》《中华人民共和国惩治贪污条例》等,为中央人民政府有关部门调整土地关系、改革婚姻制度、维护职工权益、镇压反革命、惩治腐败等提供了重要的法律依据。此外,为召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会和各界人民代表会议,中央人民政府委员会还通过了《中华人民共和国宪法草案》《全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》《省各界人民代表会议组织通则》《市各界人民代表会议组织通则》《县各界人民代表会议组织通则》等法律法规,为国家政权建设提供了法律保障。
  
  政权建设是中央人民政府委员会的又一项重要工作,涉及到重大方针政策的制定、政权机构职能的调整、政府主要人员的任免等各方面的内容。中央人民政府委员会根据形势发展需要,适时作出了召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的决定;为适应实际工作需要,对政务院所属机构分别进行了一系列增设、合并、更名、撤销等调整工作;为加强中央的统一和集中领导,对当时大行政区人民政府(军政委员会)的机构和任务以及部分省区的建制进行了调整;根据《中央人民政府组织法》规定,集中任免和适当调整了政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署、各大行政区、各省市人民政府以及驻外使节等各项政府主要人员。
 
  听取和审议政府有关部门的工作报告,以及批准或修改国家的预算和决算,也是中央人民政府委员会的一项重要工作。当时,中央人民政府委员会不仅听取政务院及其有关部门的工作报告,还听取各大行政区及各省领导人的工作报告,尤其是注重听取财政经济方面的报告,及时指导国家经济建设。此外,中央人民政府委员会每年还要听取、讨论和批准国家预算报告,并审查和批准国家财政收支概算,以避免国家财政收支的随意性。
  
  三、中央人民政府主席的性质和职权
  
  中央人民政府委员会作为过渡时期的国家最高政权机关,虽然“对外代表中华人民共和国,对内领导国家政权”,但两个月才举行一次会议,因而“对工作的经常指导,又是集中在由民主方式产生出来的主席身上”。根据《中央人民政府组织法》规定:“中央人民政府主席,主持中央人民政府委员会的会议,并领导中央人民政府委员会的工作。”由于中央人民政府委员会又下辖政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署,因此中央人民政府主席对中央人民政府委员会的下属机构也负有领导职责。当时,“主席下面的组织,首先是政务院”,“在中央人民政府委员会休会期间,对中央人民政府的主席负责,并报告工作”。人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署也不例外。由此可见,中央人民政府主席在当时整个政府组织系统中处于核心和顶端位置,是法定的国家最高领导人。
  
  综合全文所述,1948年中共中央“五一口号”提出后,由于当时召开普选的全国人民代表大会的条件尚不具备,于是中国共产党接受民主人士的建议,对建国程序进行了调整,赋予了中国人民政治协商会议第一届全体会议负责筹建新中国的历史使命。据此,1949年9月,中国人民政治协商会议第一届全体会议代行全国人民代表大会职权,肩负伟大建国使命,宣告了中华人民共和国的成立,并通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》,正式确立了人民代表大会制度的法律地位。政协第一届全体会议闭幕后,根据《共同纲领》规定,中央人民政府委员会作为过渡时期的国家最高政权机关,在普选的全国人民代表大会召开以前,负责行使全国人民代表大会的职权。1954年9月,随着第一届全国人民代表大会第一次会议的召开,才结束了由中国人民政治协商会议全体会议及其选举产生的中央人民政府委员会代行全国人民代表大会职权的过渡状态。以此为标志,人民代表大会制度在全国范围内正式建立起来,成为中国人民行使管理国家权力的一项根本政治制度。
  
  来源:《人民代表大会制度从这里走来》 中国人民代表大会制度理论研究会编写  中国民主法制出版社出版

 

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